来自 财经 2019-08-14 08:39 的文章

如何实现“十三五”财政可持续发展

  党的十八届三中全会明确提出建立现代财政制度,2014年6月,中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》则给出了到2020年基本实现这一目标的时间表和路线图。所谓现代财政制度,就是建立有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的科学的可持续的财政制度,“可持续”是其重要特征。实现财政可持续发展,“十三五”期间是实现这一目标的关键时期,进一步提升和改进财政支出效益则是重要内容。

  2015年12月,由中央财经大学财政学院、中国财政发展协同创新中心发布的 《中国财税研究报告2015》(以下简称《报告》),对包括“十三五”期间如何实现财政的可持续发展等提出了深入系统的建议。记者日前就此采访了中央财经大学财政学院副院长白彦锋教授。

  白彦锋介绍,《报告》就现代财政制度的内容、职能、目标定位、特征等诸多方面做出了分析。

  就内容来看,现代财政制度已经不仅仅是经济范畴,要更多地上升到“现代治理”的高度,通过体制机制性内容促进和谐社会的建设。

  就目标定位来讲,现代财政制度要摒弃过去的“唯GDP论”,眼睛不能只盯着“财政收入”,要以新型城镇化、公共服务均等化和转移支付制度建设为抓手,高屋建瓴、大处着眼,推进社会公共利益的最大化。现代财政不宜“锦上添花”,而应“雪中送炭”,在效率优先的前提下搭建社会主义市场经济体制的社会保障安全网。

  就特征看,首先,现代财政制度更加强调法治精神,十八届三中全会及《深化财税体制改革总体方案》明确,在2020年之前,全面落实税收法定原则。其次,强调财政体制的可预见性,要建立中期财政规划和跨年度预算平衡机制,以“上医治未病”的高度和视野来应对经济增长的减速。最后,现代财政制度的基础是“现代预算制度”,现代预算制度的建设要“全面、规范、公开、透明”。这也为“稳定税负”奠定了坚实的基础,并有助于实现从“需求管理”向“供给管理”的转身,使我国财政经济发展进入良性循环。

  “十三五”期间,虽然仍面临总量不足,但我国财政支出突出问题是结构僵化。白彦锋对此进行了分析。

  按功能分类的财政支出结构不合理。按照国际货币基金组织(IMF)的功能分类,财政支出分为一般公共服务、国防、公共秩序和安全、经济事务、环境保护、住房和社会福利设施、医疗保健、娱乐文化和宗教、教育、社会保障十大类。依据IMF网站公开数据,《报告》对其中的29个发达经济体和15个转轨或发展中经济体进行了平均值分析,并选择了7个典型的发达经济体,以及包括中国在内的6个转轨和发展中经济体进行比较。

  结果显示,从财政各项支出占财政总支出的比重看,无论是发达经济体还是转轨或发展中经济体,排在前五位的支出均为一般公共服务支出、经济事务支出、医疗保健支出、教育支出、社会保障支出。但这两类国家中,前五位支出的排序却不相同。对于发达经济体,排序分别为:社会保障、教育、医疗保健、一般公共服务、经济事务;而对于转轨或发展中经济体,排序分别为:社会保障、一般公共服务、经济事务、教育、医疗保健。

  我国各项功能支出的排位分别为:经济事务(29.8%),社会保障(24%),教育(13.1%),一般公共服务(10.0%),住房和社会福利设施(6.7%),公共秩序和安全(4.8%),国防(4.6%),医疗保健(3.3%),环境保护(2.0%),娱乐、文化和宗教(1.6%)。

  无论是与发达经济体相比,还是与转轨或发展中经济体相比,我国经济事务支出占比较高,社会保障、医疗保健支出占比较低。我国的经济事务支出在2011年占全部财政支出的29.8%,明显高于转轨或发展中经济体14.9%的平均水平,更是比发达经济体10.4%的平均水平高出19个百分点,在IMF网站列出的44个国家中排位第三。

  中央和地方政府承担的事权与财政支出责任不匹配。事权是指一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。而支出责任是指政府承担的运用财政资金履行其事权、满足公共服务需要的财政支出义务。“十二五”期间前三年,我国公共财政预算中央本级支出只占全国财政支出的15%左右,而地方财政支出占全国财政支出的85%左右,如果再加上基金预算,中央本级支出占比则更低。

  “十三五”时期,随着经济发展进入新常态,财政也将进入“过紧日子”的新常态。一方面,政策性和经济性减收叠加,尽管财政收入仍将持续增长,但增长速度会下降,另一方面政策性和支出刚性强化,财政支出仍需适应社会发展需要不断增长。因此,必须探索如何进一步优化财政支出结构的改革,使财政支出各部分的比例适中、重点突出,保证财政资金的运用既符合人民群众的长远利益,又能满足公共政策灵活调整的需要。

  一是合理界定政府职能及各级财政支出责任的范围。要按照十八届三中全会的要求,充分发挥市场在资源配置领域中的决定性作用,加快政府职能转变,积极推动政府从全能型政府向有限政府、服务型政府和法治政府的转变,强化政府的社会管理和公共服务职能,满足社会公共需要的要求,科学界定财政支出责任的范围与层次。这就要求:

  第一,厘清市场与政府间资源配置的职责边界。目前分税制下,政府与市场的职能界定不清楚,政府包揽依旧太多,吃财政“大锅饭”的现象依然存在。今后要把政府的基本职责定位在那些为市场活动界定规则、并维护市场公正和社会正义的层面,而不是参与市场活动本身。同时,也应该尽量避免政府对市场干预的不足,即“缺位”,避免政府无效干预的出现,即“政府失灵”。

  第二,建立事权与支出责任相适应的制度。在转变政府职能、合理界定政府与市场边界的基础上,充分考虑公共事务的受益范围(外部性)、信息的复杂性和不对称性以及激励相容性,合理划分中央地方事权和支出责任,适度加强中央政府事权和支出责任,减少委托事务,中央和地方按规定分担支出责任。将国防、外交、国家安全等关系全国政令统一、维护统一市场、促进区域协调、确保国家各领域安全的重大事务,集中到中央,减少委托事务,以加强国家的统一管理,提高全国的公共服务能力和水平。在明晰事权的基础上,进一步明确中央承担中央事权的支出责任,地方承担地方事权的支出责任,中央和地方按规定分担共同事权的支出责任。中央可以通过转移支付将部分事权的支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务,中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。

  第三,加快推进事业单位分类改革。按照政事分开、事企分开、管办分开、营利性与非营利性分开的要求,积极稳妥推进科技、教育、文化、卫生、体育等事业单位分类改革;调整和规范政府管理的事项,深化行政审批制度改革,减少政府对微观经济活动的干预;继续优化政府结构行政层级、职能责任,深入推进大部门制改革,着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题;同时政府应该灵活运用监督、融资和生产三种角色,充分发掘社会其他主体的潜力,以最小成本和最能发挥微观主体积极性的方式实现公共物品和服务的供应。

  第一,严格控制投资性支出与消费性支出。在处理投资性支出与消费性支出的关系时,一方面要控制并调减投资性支出的规模,另一方面要注意投资性支出要有保有压。严格控制公共资本流向一般竞争性领域和行政事业部门的基本建设,保证社会对基本公共设施的投入需求。在消费性支出上,从严控制行政性公共消费,尤其是“三公消费”,使有限的资金用于教育、医疗、社会保障、就业、“三农”、自主创新、环境保护等社会发展的薄弱环节和与民生有关的支出。

  第二,缩减经济事务支出和一般公共服务支出的比例,加大民生投入。财政要从那些从属于市场竞争性的投资中解脱出来,大力支持民生事业的发展。深化行政管理体制改革,精简机构,裁减行政冗员;推进事业单位分类改革,对具有经营性质的事业单位逐步推向市场;制定完善的公共服务支出标准,推进服务型、节约型政府建设。在优化财政支出结构的过程中,把压缩的公共服务支出和减少竞争性领域投资后增加的财政资金的一定比例用于民生领域,加大对民生的投入力度。

  第三,教育、医疗卫生和社会保障等重点支出据实安排,一般不采取同财政收支增幅或生产总值挂钩方式。根据十八届三中全会决定的精神,未来编制预算时据实安排重点支出,不再采取先确定支出总额再填项目的办法。各级政府可以根据实际情况统筹安排预算资金。增强财政投入的实效性,提高政府配置资金科学的效率,推动财政支出公平规范。在这种情况下,要考虑进一步优化这些重点支出结构。

  第四,促进基本公共服务均等化。按照推进基本公共服务均等化和实施主体功能区规划、国家区域发展战略的要求,逐步建立城乡一体化的基本公共服务制度,促进公共服务资源在城乡、区域之间均衡配置,缩小基本公共服务差距。